martes, 18 de enero de 2011

UN APORTE AL DEBATE SOBRE LOS CONFLICTOS MINEROS EN EL PERU

Escribe José Guillén B.

El presente artículo, presenta un vistazo a todos los aspectos relacionados con la problemática de la minería en nuestro país. Para entender el porque de los conflictos mineros, sus pro y sus contra, explicando como el canon y las regalías no han conseguido constituirse en una palanca de desarrollo. Hacemos un comentario sobre la legislación nacional y concluimos en cuales son las principales razones por las que se producen los conflictos sociales, para proponer medidas que contribuyan a mejorar las relaciones entre población y empresa minera a fin que todos ganen y que no haya perdedores.  

La minería es una actividad económica primaria, que consiste en la extracción de minerales de la corteza terrestre a un costo ambiental muy alto, pues es mínimo el porcentaje de minerales que se obtiene en comparación con los grandes volúmenes de residuos que se generan a través de sus diversos procesos[1]. No podemos negar que esta actividad que se remonta a los inicios de la civilización, ha constituido una fuente importante de materiales que han permitido el desarrollo de la humanidad, desde las primeras herramientas de piedra silex, hasta los instrumentos modernos que hoy conocemos, además de ser fuente de combustible (carbón) y de material de construcción desde tiempos remotos.

Sin embargo en la era moderna la minería ha alcanzado los niveles de explotación mas grandes jamás vistos. Tan solo en Latinoamérica se afirmaba que al año 2007 la minería ya captaba el 24% de las inversiones[2], unos 2400 millones de dólares, siendo Chile, Perú, Argentina, México y Brasil, los que captaron el 80% de esas inversiones, dejando relegados como región a Canadá, Australia, Estados Unidos y Rusia.

En el Perú en los últimos 10 años (periodo 1998-2009) las inversiones mineras han superado los 15,000 millones de dólares[3]. Sin embargo esta inversión que debería traer prosperidad a los pueblos en donde se desarrolla la actividad minera parece no surtir efecto y por el contrario la minería genera problemas sociales que es necesario analizar.

Una forma de resarcir a las poblaciones en donde se realizan las explotaciones, es la entrega de un canon minero. En nuestro país, este consiste en la entrega a los Gobiernos Regionales, provinciales y locales, del 50% del impuesto a la renta que pagan las mineras por la explotación de los recursos minerales. En el 2007 se alcanzo el máximo de recaudación de canon minero, por encima de los 5,1000 millones de soles que fue repartido entre las regiones y municipalidades del país. La región mas beneficiada sigue siendo Ancash, que en el último periodo 2009 recibió 855 millones de soles[4].

Otra forma de brindar un aporte adicional a las poblaciones afectadas por la minería son las denominadas regalías mineras. Encontramos que en el país la Sociedad Nacional de Minería se opuso y lo sigue haciendo férreamente a la aplicación de este tipo de compensaciones, lo mismo sucede en Chile. Pese a que algunas mineras adoptaron este tipo de compensación dentro de sus contratos particulares, como el caso de Billiton Tintaya en Espinar, la cual ofreció el desembolso de un 3% de sus utilidades en caso de estar funcionando al 100%[5], la Sociedad Nacional de Minería no reconoce que se trate de ese mecanismo sino de una donación particular. Al margen de esta posición, en el Perú la Ley Nº 28258 y su reglamento aprobado mediante DS Nº 157-2004-EF, establece el pago de regalías mineras las cuales pueden ascender hasta a el 3% para el caso de ingresos que excedan los 120 millones de dólares.    

Lo importante sería conocer si el canon y regalías mineras son bien utilizados en las regiones, provincias y distritos de nuestro país. Si nos remitimos el caso de la región Ancash[6], que es la que mas canon recibe, observamos que en los últimos 4 años, la región recibió mas de 1,500 millones de soles por encima de lo que propusieron para su ejecución presupuestal. Considerando que solo cuentan con 7 meses para ejecutar su presupuesto, este exceso de ingresos escapa de la planificación y dificulta el gasto eficiente, teniendo a veces que devolverse los montos no ejecutados al erario nacional.   

Un informe de la empresa consultora Macroconsult[7] elaborado el 2008 sostiene que la actividad minera en el país, le reporta el 20% de los ingresos que recauda el Estado. Pero además señala que los distritos mineros logran mejora en la calidad de vida incidiendo en aspectos de educación, alimentación, salarios, etc, en comparación con los que no lo son. Del resumen ejecutivo de este informe no se desprende aspectos de salud y de calidad del ambiente aspectos que sería importante contraponer a lo que el informe considera como mejora, considerando que tal afirmación se desvirtúa al compararla con el Informe de INEI sobre la pobreza elaborado justamente para el año 2007[8], que en su reporte sitúa a algunos de los departamentos mineros, como Huancavelica, Cajamarca (incluso uno de los que mas recibe canon minero) y Pasco, entre los de mayor pobreza del país, afirmándose además que la sierra concentra el 75.3% de los pobres extremos. Quizá lo mas concluyente del informe de INEI es que el 58% de la población pobre y el 80% de los pobres extremos desarrollan actividades en el sector primario de la economía, es decir en labores agrícolas, de pesca y por supuesto, de explotación minera y de canteras. Complementariamente un reporte de CIES Economía y Sociedad[9], nos confirma que solo se verifica ciertas mejoras en poblaciones urbanas de la zona norte y central, pero no así en las zonas rurales que incluso se ven mas empobrecidas por el desarrollo de la actividad minera.

Y es que pese a que la minería provee a los Estados de divisas por el pago de conceptos de derecho de vigencia y penalidad, canon mineros y regalías, lo cual se dirige en parte a compensar a las localidades en donde se desarrollan las explotaciones[10], sin embargo no contribuye en mucho a la generación de empleo, por su cada vez mas alto grado de tecnificación. Es así que el mayor numero de empleos lo generan los subcontratistas, y en muchos casos esto también causa conflictos cuando al interior de la empresa, el reparto de ingresos de la minera, no es justo porque no alcanza a los subcontratados. Un caso típico de este tipo de conflictos lo podemos ver en la lucha de los trabajadores mineros de la Minera Casapalca que en 2008 tras largas conversaciones con la empresa, y una huelga de por medio, consiguieron el reconocimiento de bonificaciones por parte de la misma, aunque la plataforma de lucha de los 1800 obreros subcontratados, va mas allá de este reconocimiento, y es lograr su inclusión en las planillas para dejar la calidad de subcontrata[11].

Situaciones como la anterior se repiten en toda Latinoamérica, los conflictos de tipo social se multiplican[12].

En el mismo año 2008 ya el gobierno del presidente Rafael Correa en Ecuador debía enfrentar la oposición de la sociedad civil en contra de algunas Leyes que pretendían abrir su país a la minería a gran escala, intención que sigue muy vigente en los intereses del gobierno ecuatoriano. En Bolivia, han surgido protestas de corte laboral, por parte de los trabajadores de la minera Sinchi Wayra, que forma parte de la transnacional Rio Tinto, a causa del pretendido recorte de salarios y despidos masivos a consecuencia de la crisis internacional. Un caso relevante en el Perú ha sido el enfrentamiento de pobladores de Espinar contra la construcción de una presa de relaves por parte de la minera Billiton Tintaya, con riesgo de contaminación del medio ambiente de la comunidad, lo que les costo la acusación a un grupo de pobladores en el año 2005 por parte del Ministerio Público, los que recién fueron absueltos en el año 2008.

Hace poco en Bolivia, los pobladores de 8 comunidades del altiplano, elevaron su protesta ante las autoridades del Gobierno por las voladuras efectuadas por la Cooperativa Minera “Flor de Nevado” durante sus exploraciones de oro en el “Cerro Presidente” otrora lugar turístico, lo cual provoco la rotura parcial del glacial deslizando trozos de hielo. Los representantes de las comunidades ante la falta de respuestas de las autoridades han amenazado con desalojar por la fuerza a los mineros, lo cual no ha amedrentado a estos últimos quienes están dispuestos a “que corra sangre”, según dicen, si es necesario para mantener sus exploraciones[13].

Podemos mencionar dos casos en que la población ha logrado paralizar las actividades mineras.

El primero es el de las comunidades agrícolas de Tambogrande contra la Transnacional canadiense Manhattan Minerals en el 2002, que en defensa de sus cultivos de mango y limón, lograron el retiro final de la minera mediante una consulta popular, al margen que esta fuera calificada por el Gobierno como no vinculante. Sin embargo ni las autoridades locales ni los agricultores de la zona contaban con que deberían enfrentar un nuevo problema derivado de las exploraciones de Manhattan, el de la minería artesanal informal[14], tema que es un actual dolor de cabeza y nuevo conflicto a resolver, que podría repetir los nefastos resultados de la minería informal en Madre de Dios. El segundo caso es el de los pobladores de Cajamarca que se inicio con la protesta de grupos de campesinos, quienes se movilizaron en contra de la ampliación de las exploraciones de oro por parte de la minera Yanacocha que es controlada por la estadounidense Newmont en el 2004[15]. Las protestas se generalizaron por parte de toda la población de la provincia y de la región, en resguardo de una zona considerada como cabecera de cuenca y por el temor a la afectación de la principal fuente de agua de toda la provincia. 

Como vemos los tipos de conflictos son muy variados y todos están marcados principalmente por los intereses de las poblaciones que pueden ser de tipo laboral o de preservación de recursos que le son importantes para su subsistencia.

En ese sentido en nuestro país las normas legales en temas ambientales dictadas por el propio sector minero, (DS Nº 014-92-EM, DS Nº 016-93-EM) solo están dirigidas a mitigar los daños que las mineras puedan ocasionar durante su operación, o ha recuperar en parte los espacios degradados luego de su cierre, sea mediante Estudios de Impacto Ambiental y Planes de Adecuación y Manejo Ambiental previos a la exploración, como medida adicional de precaución se exige la presentación anual de una  Declaración Jurada de emisiones de contaminantes atmosféricos. Sin embargo existen excepciones a la presentación de esta Declaración Jurada que favorecen a la pequeña minería (DS Nº 059-93-EM). Además pese a que DS Nº 016-93-EM fija como plazo máximo para el cumplimiento de los PAMAs, el límite de 10 años, estableciendo las sanciones correspondientes por su incumplimiento, hemos visto que esto es solo letra escrita cuando los intereses son grandes.

Respecto a lo que afirmamos podemos citar el caso de la dilatada extensión de plazos para cumplimiento de su PAMA a DOE RUN en La Oroya que cuando luego de vencido sus 2 primeros plazos, se valió del DS Nº 046-2004-EM, que le permitió evadir la sanción a que hubiera dado lugar la aplicación del DS Nº 016-93-EM, por no haber cumplido la ejecución del proyecto de planta de ácidos sulfúricos a que se comprometió al aprobarse su PAMA. En este caso surgió sin embargo una figura interesante pues al solicitar DOE RUN acogerse al referido decreto, un informe del Ministerio de Energía y Minas[16] consideró que la empresa minera se encontraba en condiciones económicas que le permitían ejecutar el mencionado proyecto, y por tanto se sugirió la constitución de un fondo de fideicomiso ambiental para el proyecto, cuya ejecución estaría bajo supervisión, no estando exento este fondo de recibir aportes extraordinarios por parte de la empresa minera en caso acusara un déficit para el cumplimiento de las metas del proyecto. El hecho es que este fondo no se hizo efectivo luego de tantas dilaciones y posterior declaración de insolvencia de la empresa minera. Sin embargo la idea de un fondo de este tipo no debería descartarse para legalizarlo a fin de contar con una garantía de que las empresas mineras resolverán los problemas derivados no solo de pasivos ambientales, sino también de daños ocasionados durante la exploración y explotación.  

El término pasivo ambiental se acuña recién en la Ley Nº 28271 que los regula y los define de la siguiente forma: “son considerados pasivos ambientales aquellas instalaciones, efluentes, emisiones, restos o depósitos de residuos producidos por operaciones mineras, en la actualidad abandonadas o inactivas y que constituyen un riesgo permanente y potencial para la salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad”. La elaboración del inventario de estos pasivos le es encargada al órgano competente del Ministerio de Energía y Minas, lo que incluiría la identificación de los responsables de los mismos. El artículo 5º de esta Ley, establece las responsabilidades de los titulares de las concesiones, pero plantea una salida para aquellos que renuncien a la misma, además de aquellas que no tengan titular identificado, ofreciendo que el Estado asumirá gradualmente la remediación. Para tal efecto en el artículo 9 se indica que los fondos para tal remediación, serán recaudados a través del Fondo Nacional del Ambiente (FONAM). Mediante la Ley Nº 28526, promulgada el 23 de mayo de 2005, se estableció una modificatoria a la anterior Ley, siendo lo mas importante el hecho de que el Estado en este caso solo se hará cargo de la remediación de pasivos ambientales cuyos responsables no hayan sido identificados, se elimina la figura de los titulares que renuncian a la concesión para  evadir responsabilidad de remediación.

Con relación a la participación ciudadana es el DS Nº 028-2008-EM, el que regula el tema[17]. Pese a que este dispositivo reconoce el derecho a información y participación de la ciudadanía, no le otorga derecho de veto. Por tanto sus mecanismos están orientados a que la participación se de recién en la etapa de evaluación del Estudio de Impacto Ambiental y posterior a su aprobación, previo a esto en la etapa de titularidad y concesión solo se propone brindar información.

Actualmente las funciones de fiscalización ambiental minera las asume OSINERGMIN (Ley 28964), entidad que si bien es autónoma, no deja su sesgo de favorecer primero la promoción de la inversión en minería.

La revisión de este marco nos permite asumir algunas conclusiones sobre el porque de los conflictos mineros:

  1. Pueden darse conflictos al interior de las propias empresas mineras por una discriminatoria política salarial o de contrataciones.
  2. Tanto la minería a gran escala como la pequeña minería pueden ocasionar similares problemas y generar conflictos de interés por los daños que ocasionan.
  3. Los conflictos mas serios de las mineras con las poblaciones, se presentan cuando los primeros atentan contra algún tipo de recurso que son importantes para la subsistencia de los segundos.
  4. Contrario a lo que podríamos suponer, el tema de regalías y distribución de canon minero, no es una causa de conflictos directos entre las poblaciones y la minera. Esto demuestra que a las poblaciones no les mueve en tanta medida el interés económico como el del derecho a preservar su ambiente y cultura.
  5. Los ingresos producto del canon y las regalías mineras, no son aprovechados con eficiencia, pues entre otras cosas no hay una previsión en la elaboración de los presupuestos anuales respecto a los ingresos proyectados por parte de las regiones, provincias y distritos.
  6. La legislación ambiental peruana tiende a ser permisiva con la actividad minera, privilegiando su promoción, sin proponer medidas que garanticen la protección de recursos que permiten la subsistencia de las poblaciones a las cuales afecta.
  7. La participación ciudadana en la etapa de concesión es muy limitada, por lo que la población en ciertos casos ha recurrido a la consulta popular como medio no formalizado para vetar una actividad minera antes que esta se inicie.
Siendo este el diagnóstico de los conflictos pese a que se hace difícil encontrar respuestas para evitarlos, sugerimos algunas medidas que podrían ser asumidas por el Gobierno, si realmente pretende que el desarrollo de esta actividad se realice de forma sostenible y no provoque mas reacciones entre las poblaciones que se ven afectadas por esta actividad.

-    Establecer una política laboral, y salarial justa, que no perjudique ni margine a ningún trabajador de las mineras.
-    Establecer áreas que por sus características productivas o culturales no deben ser tocadas por las mineras, en el marco de una zonificación económica ecológica de las regiones. En este contexto debe privilegiarse las actividades que generan mas empleo y les permite un medio de subsistencia que no atenta contra la calidad de vida de los pobladores.
-    Generalizar el mecanismo de fideicomiso para todas las mineras, a fin de garantizar un seguro no solo para los casos de remediación de pasivos ambientales, sino también para remediación de daños que puedan ocurrir durante las etapas de exploración y explotación.
-    Establecer un mecanismo de consulta pública previo como parte de los requisitos para otorgamiento de la concesión minera, sobre todo en zonas en que se comprueba presencia de recursos alternativos que permiten la subsistencia de los pobladores. Esta medida puede ser complementaria con la de zonificación ambiental o zonificación económica y ecológica.
-    Formar comisiones con personal capacitado y en conjunto con representantes de la sociedad civil para elaborar con la debida anticipación presupuestos participativos, que apunten sobre todo a que los ingresos excesivos del canon y regalías mineras, sirvan de apalancamiento a otras actividades que puedan permitir generar un empleo productivo a las poblaciones. 



[1]http://biblioteca.unmsm.edu.pe/redlieds/Proyecto/PublicacionesElectro/monografias/mineria.pdf
[2]http://www.soitu.es/soitu/2008/04/09/info/1207693433_016218.html
[3]http://www.bcrp.gob.pe/docs/Proyeccion-Institucional/Encuentros-Regionales/2010/Ica/EER-Ica-German-Arce.pdf
[4]http://www.asat.org.pe/asatt/index.php?option=com_content&view=article&id=124&Itemid=50
[5]http://www.snmpe.org.pe/pdfs/RegaliasMineras.pdf
[6]http://www.ciudadanosaldia.org/informes/repositorio/i48/Informe_Canon_Ancash.pdf
[7]http://intranet2.minem.gob.pe/web/archivos/dgss/publicaciones/documentos/Resumen_Ejecutivo_1-2.pdf
[8]http://www1.inei.gob.pe/Biblioinei4.asp
[9] http://cies.org.pe/files/ES/bol65/04-ZEGARRA.pdf
[10] http://cies.org.pe/files/active/0/gouley.pdf
[11] http://casapalcaprotesta.wordpress.com/
[12] http://www.cedib.org/pdocumentos/P13/12.pdf
[13] http://www.conflictosmineros.net/contenidos/4-bolivia/5829-mineros-dinamitan-un-glaciar-de-bolivia-para-buscar-oro
[14]http://enlacenacional.com/2010/02/11/alcalde-de-tambogrande-advierte-riesgos-de-mineria-informal/
[15]http://www.bnamericas.com/news/mineria/Continuan_protestas_por_Cerro_Quilish,_resolucion_pendiente
[16] informe Nº 118-2006-MEM-AAM/AA/RC/FV/AL/HS/PR/AV/FQ/CC
[17] file:///F:/CURSO%20SOC.%20AMB.%20UNMSM/Articulo/266,21,Diapositiva 21